Debaty sejmoweV Kadencja

Odpowiedź na interpelację w sprawie nieprawidłowości w zakresie poboru składek na ubezpieczenie społeczne i na ubezpieczenie zdrowotne oraz wypłacania zasiłków wychowawczych i organizacji pionu kontroli płatników składek

   W związku z przekazaną przez pana marszałka przy piśmie znak: SPS-0202-344/02 interpelacją posła Bogdana Błaszczyka w sprawie nieprawidłowości w zakresie poboru składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne oraz wypłacania zasiłków wychowawczych i organizacji pionu kontroli płatników składek pozwolę sobie przedstawić, co następuje.    Ad 1. Kwestia interpretacji przepisów art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (DzU nr 137, poz. 887, z późn. zm.).    Tworzony przez przepisy ustawowe system ubezpieczeń społecznych stanowi pewnego rodzaju konstrukcję określoną również pod względem logicznym. Dlatego przy dokonywaniu interpretacji przepisów prawnych wskazane wydaje się przyjęcie przede wszystkim wykładni logicznej. Chroni to bowiem przed stosowaniem prawa w sposób niezgodny z logiką systemu i intencjami ustawodawcy.    Przyjęcie odmiennego sposobu postępowania mogłoby prowadzić do niezrozumiałego różnicowania podmiotów w zakresie ich praw i obowiązków. Zastosowanie w przypadku art. 9 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wykładni językowej doprowadziłoby do takiej właśnie nieracjonalności. Jakie bowiem byłyby konsekwencje przyjęcia założenia, że przepisy te, ograniczające obowiązkowe ubezpieczenia społeczne do jednego tytułu, mają zastosowanie tylko do osób spełniających warunki do podlegania tym ubezpieczeniom z kilku tytułów rozumianych jako 3 do 9?    Osoba mająca dwa tytuły podlegałaby obowiązkowo ubezpieczeniom społecznym z obu tych tytułów, natomiast mająca trzy tytuły już tylko z jednego (pierwszemu lub wybranemu). Idąc dalej - osoba mająca w sumie więcej niż 9 tytułów podlegałaby obowiązkowo ubezpieczeniom społecznym z wszystkich tych tytułów. Dotyczyłoby to np. osób prowadzących działalność gospodarczą i jednocześnie wykonujących umowy zlecenia. Trudno jest znaleźć uzasadnienie dla takiej właśnie interpretacji tych przepisów. Dlatego też logiczna wykładnia art. 9 ust. 2 i 3 ustawy uzasadnia stosowanie tych przepisów do tych wszystkich przypadków, gdy jest więcej niż jeden tytuł do ubezpieczeń.    Ad 2. Kwestia podstawy wymiaru składek dla zleceniobiorców.    Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że ubezpieczenia społeczne obejmują również osoby wykonujące umowy zlecenia nieodpłatnie. W zasadzie przedmiotem ubezpieczeń jest bowiem nie sama niezdolność do pracy wskutek choroby, inwalidztwa czy starości, lecz związana z tym utrata zarobków. O utracie zarobków nie można natomiast mówić w sytuacji, gdy praca wykonywana była nieodpłatnie.    W ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych nie ma wprawdzie przepisu stanowiącego, że ubezpieczeniami społecznymi mogą być obejmowane jedynie osoby wykonujące umowy zlecenia odpłatnie, jednakże wynika to pośrednio z innych przepisów, np. określających zasady finansowania składek. Osoby wykonujące umowy zlecenia są w grupie ubezpieczonych współfinansujących składki (art. 16 ust. 1 ustawy).    Generalnie współfinansowanie realizowane jest poprzez potrącenie wyliczonej kwoty składek ze środków ubezpieczonego (art. 17 ust. 2 ustawy). Z założenia powinny być to środki uzyskane z wykonywanej umowy zlecenia. Jeżeli umowa nie przewiduje uzyskiwania żadnych środków, uniemożliwia realizację ubezpieczeń społecznych. Przesądza tym samym o pozostawieniu tych osób poza ubezpieczeniami.    Ad 3. Kwestia ubezpieczenia społecznego uczniów i studentów.    Poszczególne przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie mogą być interpretowane w oderwaniu od całości ustawy. Ustawa ma bowiem charakter uregulowania kompleksowego i interpretacje nie powinny naruszać jej spójności. Ustawa nie została natomiast skonstruowana na zasadzie ˝co nie jest obowiązkowe, jest dobrowolne˝. Określa więc zarówno te przypadki, gdy ubezpieczenia społeczne mają charakter obowiązkowy, jak i te, gdy mają charakter dobrowolny. Dlatego też zamieszczenie w ustawie w art. 6 ust. 4 przepisu wyłączającego uczniów oraz studentów, którzy nie ukończyli 26 lat, z obowiązkowych ubezpieczeń społecznych z tytułu wykonywania umowy zlecenia, przy jednoczesnym braku przepisu pozytywnego dającego im prawo przystąpienia do tych ubezpieczeń na zasadzie dobrowolności, przesądza o pozostawieniu ich poza ubezpieczeniami w przypadku zawarcia umowy zlecenia. Gdyby intencją ustawodawcy było, aby osoby te podlegały dobrowolnie ubezpieczeniom z tytułu zawartej umowy, odpowiedni zapis zostałby zamieszczony w art. 9 ust. 5 ustawy, w którym uregulowane zostały przypadki odejścia od obowiązku na rzecz dobrowolności ubezpieczeń społecznych.    Dodatkowo wymaga podkreślenia, że na podstawie art. 7 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych studenci jako wyodrębniona grupa (wyodrębniony podmiot) mają prawo do objęcia dobrowolnymi ubezpieczeniami emerytalnym i rentowym.    Ad 4. Kwestia dobrowolnego ubezpieczenia chorobowego zleceniobiorców.    Zapis art. 14 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu obowiązującym do 29 grudnia 1999 r. uzależniał dobrowolne podleganie ubezpieczeniom społecznym od terminowego opłacania składek. Wśród osób, które podlegały dobrowolnie ubezpieczeniu chorobowemu, znaleźli się również zleceniobiorcy, którzy, co wymaga podkreślenia, nie są płatnikami składek na własne ubezpieczenia, a tym samym nie mają bezpośredniego wpływu na terminowe opłacanie składek. Trudno przy tym uznać, aby intencją ustawodawcy było obciążenie ubezpieczonego konsekwencjami łamania prawa przez płatnika w postaci nieterminowego opłacania składek.    Te względy spowodowały, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyjął, iż w przypadku tych osób do czasu odpowiedniej nowelizacji ustawy należy uznać, że przystąpienie do dobrowolnego ubezpieczenia jest jednocześnie dyspozycją do potrącania składek z dochodu ubezpieczonego przez płatnika składek. Wydanie takiej dyspozycji płatnikowi składek jest równoznaczne z terminowym opłacaniem składek dla celów stosowania przepisu art. 14 ust. 2. Nowelizacją z 23 grudnia 1999 r. (DzU nr 110, poz. 1256) zmieniono cytowany wyżej przepis, sankcjonując tym samym dotychczasową praktykę.    Ad 5. Kwestia zasad wypłaty zasiłków wychowawczych.    Zgodnie z art. 15a ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych (DzU z 1998 r. nr 102, poz. 651, z późn. zm.) zasiłek wychowawczy przysługuje osobie uprawnionej do urlopu wychowawczego. Zasiłek ten może być wypłacany przez okres 24 lub 36 miesięcy, nie dłużej jednak niż do zakończenia urlopu wychowawczego. Zakład, ustalając prawo do zasiłku wychowawczego, uzyskuje informację pracodawcy o okresie udzielonego pracownicy urlopu wychowawczego. Ustanie zatrudnienia w trakcie urlopu wychowawczego jest równoznaczne z utratą uprawnień do tego urlopu, a więc i wszelkich świadczeń związanych z tym urlopem. Zatem w przypadku gdy pracodawca będący osobą prowadzącą działalność pozarolniczą zaprzestaje prowadzenia tej działalności, ZUS uznaje, że stosunek pracy łączący pracownika z podmiotem zatrudniającym wygasa, a to oznacza utratę przez pracownika uprawnień do urlopu wychowawczego. W konsekwencji powoduje to brak uprawnień do zasiłku wychowawczego. Zasada ta ma zastosowanie nawet wówczas, gdy pracodawca nie dopełnił obowiązku wyrejestrowania z ubezpieczeń społecznych pracowników, którym wcześniej udzielił urlopu wychowawczego.    Ad 6. Kwestia organizacji pionu kontroli płatników składek.    Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych, przewidując powołanie głównego inspektora kontroli, nie narzuca żadnych szczegółowych rozwiązań organizacyjnych. Pozostawiając to w gestii statutu, nadawanego na wniosek prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, stwarza możliwość takiego zorganizowania kontroli, który najpełniej zabezpieczy wykonywanie obowiązków ustawowych w zmieniającej się rzeczywistości.    Zorganizowanie kontroli w wyodrębnioną strukturę było konsekwencją m.in. przyjęcia na początku wdrażania reformy koncepcji, że obsługa płatników składek będzie prowadzona głównie z poziomu kompleksowego systemu informatycznego. KSI miał minitorować płatników składek, a więc również określać potrzeby w zakresie kontroli. W koncepcji tej rola oddziałów była drugoplanowa. Praktyka wykazała, że nie zdaje ona egzaminu, doprowadzając w roku 1999 do zapaści finansów publicznych. W konsekwencji monitorowanie płatników składek zostało przekazane do oddziałów. Dyrektorzy oddziałów, odpowiadając ze efektywny pobór składek, muszą mieć zatem możliwość ścisłej współpracy operacyjnej ze służbami kontroli. Ponadto jedynie oddziały są w stanie zapewnić odpowiednią obsługę prawną i administracyjną, która warunkuje wykonywanie ustawowych obowiązków służb kontroli. Utrzymanie wojewódzkich inspektoratów kontroli jako terenowych jednostek organizacyjnych oznaczałoby konieczność zbudowania nowej struktury organizacyjnej z własnymi kadrami, księgowością i służbami prawnymi, a w konsekwencji znacznego zwiększenia zatrudnienia i powierzchni lokalowej. Stąd też przeprowadzona została reorganizacja służb kontroli, która podyktowana była koniecznością dostosowania organizacji kontroli do zmienionych potrzeb. Niezależność służb kontroli zagwarantowana jest ustawowo i wprowadzone zmiany organizacyjne w niczym tej niezależności nie ograniczają. W dalszym ciągu plany kontroli opracowuje główny inspektor kontroli, który podlega bezpośrednio prezesowi zakładu. GIK sprawuje także nadzór nad przeprowadzanymi kontrolami oraz wdrażaniem jednolitych zasad i trybu ich przeprowadzania. Natomiast inspektorzy kontroli są powoływani zgodnie z trybem ustawowym, co gwarantuje ich pełną niezależność od nacisków.    Minister    Jerzy Hausner    Warszawa, dnia 7 lutego 2002 r.