Debaty sejmoweV Kadencja

Odpowiedź na interpelację w sprawie odbierania samorządom powiatowym mienia będącego na ich terenie przez administrację rządową w województwie na przykładzie powiatu łomżyńskiego

   W odpowiedzi na interpelację pana Mieczysława Czerniawskiego, posła na Sejm RP, uprzejmie informuję, co następuje:    Minister skarbu państwa zgodnie z art. 62 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (DzU nr 133, poz. 872 ze zm.) jest organem odwoławczym od decyzji wydawanych przez wojewodów w sprawach przekazywania jednostkom samorządu terytorialnego mienia skarbu państwa oraz mienia skarbu państwa będącego we władaniu państwowych osób prawnych.    Do chwili obecnej wpłynęło 430 odwołań samorządów i nie zaistniały przypadki pozbawiania samorządów przez administrację rządową mienia niezbędnego do realizacji zadań samorządu.    Główne zarzuty podnoszone w odwołaniach oraz zapytaniach poselskich i prośbach o wyjaśnienie problemów interpretacyjnych ustaw reformujących administrację publiczną kraju, zwłaszcza w kontekście pojawiających się trudności w funkcjonowaniu struktur samorządowych, co zostało podniesione również w interpelacji pana posła, wskazują na złożoność problemów, wobec których podejmowane są i realizowane przez resort działania zmierzające do ich eliminowania w ramach obowiązujących przepisów prawa.    Nabycie z mocy prawa mienia skarbu państwa przez jednostki samorządu terytorialnego, na podstawie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (DzU nr 13, poz. 872 z późn. zm.), uzależnione jest od spełnienia przesłanki ˝władania˝ mieniem skarbu państwa przez instytucje i państwowe jednostki organizacyjne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. przejmowane są przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego.    Jednakże ustawa nie definiuje pojęcia władania mieniem skarbu państwa, stąd też przy wykładni i stosowaniu przepisów ustawy należy sięgnąć do uregulowań prawnych zawartych w Kodeksie cywilnym, a w szczególności do art. 336 K.c. i następnych, które używają pojęcia ˝władanie˝.    Art. 336 K.c. stanowi, że ˝posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, który nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Jednocześnie art. 338 K.c. stanowi, że kto rzeczą faktycznie włada za kogo innego, jest tylko dzierżycielem.    Z powyższego wynika, że posiadanie zawiera w sobie dwa elementy, a mianowicie faktyczne władztwo nad rzeczą, tzw. rzecz - ˝corpus possessionis˝, któremu winien towarzyszyć ˝animus possidendi˝, którego treść wynika z tytułu władania dającego określony zakres władztwa nad rzeczą.    Tylko tak określone posiadanie korzysta z ochrony prawnej w drodze akcji posesoryjnej oraz korzysta z domniemania określonego w art. 341 K.c., iż posiadanie jest zgodne ze stanem prawnym.    Z powyższego wynika, że władanie rzeczą zostało ściśle połączone z prawem dającym określone władztwo nad rzeczą.    Takim tytułem prawnym może być własność, najem, dzierżawa lub inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad rzeczą, wymienione w art. 336 Kodeksu cywilnego oraz w art. 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DzU nr 115, poz. 741 z późn. zm.).    Pojęcie ˝władania˝ występującego w art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie można zatem odrywać od tytułu prawnego będącego jego źródłem powstania i wypełniającego go konkretną treścią, który określa zakres uprawnień władającego rzeczą.    Taka wykładnia pozwala jednocześnie na rozstrzyganie spornych stanów faktycznych występujących w wypadku konkurencji roszczeń różnych podmiotów ubiegających się o uwłaszczenie ich mieniem skarbu państwa.    Jedynym kryterium rozstrzygnięcia takich zbiegających się roszczeń będzie bowiem treść tytułu prawnego, będącego podstawą władania mieniem skarbu państwa.    Tak więc dla przykładu użytkowanie jako prawo rzeczowe ograniczone będzie miało przewagę nad najmem jako prawem obligacyjnym, a najem nad użyczeniem, które daje władającemu minimalny zakres uprawnień do władania rzeczą.    Natomiast faktyczne dysponowanie mieniem bez żadnego formalnego tytułu prawnego nie może być podstawą do zastosowania art. 60 cyt. ustawy, albowiem nie mieści się ono w pojęciu ˝władania˝, co oczywiście nie wyklucza przekazywania mienia skarbu państwa jednostkom samorządu terytorialnego na podstawie innych przepisów.    Tego rodzaju wykładnia systemowa oparta jest na jedynie możliwym do przyjęcia założeniu spójności logicznej całego systemu prawnego obowiązującego w państwie.    Wbrew poglądom wyrażonym przez starostę łomżyńskiego termin ˝władanie˝ użyty w art. 60 ust. 1 cyt. ustawy oznacza posiadanie oparte na ważnym tytule prawnym, czyli jest to ˝possessio iusta˝, w odróżnieniu od posiadania nieopartego na żadnym tytule prawnym, czyli ˝possessio iniusta˝. Takim tytułem prawnym może być nie tylko prawo zarządu, ale również własność, najem, dzierżawa lub inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad rzeczą, wymienione w art. 336 Kodeksu cywilnego oraz w art. 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DzU nr 115, poz. 741 z późn. zm.).    Jednakże w przypadkach kwestionowanych przez starostę nie przysługuje nawet domniemanie z art. 341 K.c. o zgodności posiadania ze stanem prawnym, a to z tego względu, że po stronie starosty występuje jedynie dzierżawienie, albowiem z materiałów w sprawie wynika, że władaniu rzeczą nie towarzyszy ˝animus possidendi˝, tj. przekonanie o władaniu dla siebie, lecz ˝animus possidendi pro alieno˝, co odpowiada pojęciu dzierżawienia, określonemu w art. 338 Kodeksu cywilnego: ˝Kto rzeczą włada za kogo innego, jest jej dzierżycielem˝.    Wyrażone zostało to m.in. w zapisach ksiąg wieczystych, gdzie ujawnione jest prawo własności skarbu państwa, bez ujawnienia innych praw na rzecz starostwa łomżyńskiego.    Reasumując, należy zauważyć, iż osoba dzierżąca rzecz ˝corpus possessionis˝ na rzecz skarbu państwa, i to bez żadnego formalnego tytułu prawnego, nie może wypełniać przesłanek zawartych w art. 60 wspomnianej ustawy.    Należy nadto zauważyć, że decyzja o charakterze deklaratoryjnym nie może tworzyć nowych praw w sytuacji, gdzie one nie istnieją.    Z analizy akt sprawy przedstawionej w interpelacji wynika, iż wojewoda podlaski, decyzją z dnia 4 września 2000 r., nr GKN.V.77232-18/50/00, wydaną w trybie art. 60 ust. 1 i 3, w związku z art. 19 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (DzU nr 133, poz. 872, z późn. zm.), stwierdził, iż z dniem 1 stycznia 2000 r. mienie skarbu państwa będące we władaniu Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Białymstoku, w skład którego wchodzi nieruchomość gruntowa zabudowana, położony w Łomży, oznaczona nr geod. działki 10129 o powierzchni 0,0460 ha, oraz nieruchomość gruntowa położona w Suwałkach oznaczona nr geod. działek 12002/1, 12002/2, 12002/3, 12001/2, 12000/2 o łącznej powierzchni 0,1005 ha - stało się mieniem woj. podlaskiego.    Powyższa decyzja stała się ostateczna w dniu 21 września 2000 r.    Zarząd powiatu w Łomży wystąpił z wnioskiem, znak: GN.I.7220-7/2000, o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją wojewody podlaskiego z dnia 4 września 2000 r., podnosząc w uzasadnieniu, iż udział 929/1284 w nieruchomości położonej w Łomży powinien stać się z mocy prawa własnością powiatu łomżyńskiego, argumentując to faktycznym władaniem nieruchomością przez Powiatowy Urząd Pracy w Łomży. Ponadto zarzucił, iż nie brał udziału w postępowaniu prowadzonym w niniejszej sprawie, czym naruszony został art. 10 K.p.a.    Postanowieniem z dnia 8 listopada 2000 r. wojewoda podlaski wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie. Następnie po przeprowadzeniu postępowania w wyniku wznowienia postępowania wojewoda podlaski, decyzją z dnia 1 grudnia 2000 r., znak: GKN.V.77232-18/50/00, odmówił uchylenia swej ostatecznej decyzji znak GKN.V.77232-18/50/00 z dnia 4 września 2000 r. w sprawie stwierdzenia, iż z dniem 1 stycznia 2000 r. mienie skarbu państwa będące we władaniu Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Białymstoku, w skład którego wchodzi zabudowana nieruchomość gruntowa położona w Łomży, oznaczona nr 10129, o powierzchni 0,0460 ha oraz majątek ruchomy - stało się mieniem woj. podlaskiego.    Od decyzji powyższej zarząd powiatu w Łomży złożył odwołanie i, zarzucając naruszenie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (DzU nr 133, poz. 872, z późn. zm.), wnosi o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Odwołujący podnosi, iż powiat łomżyński włada udziałem 929/1284 przedmiotowej nieruchomości na podstawie umowy najmu, zawartej z trwałym zarządcą w dniu 1 grudnia 1999 r. W budynku znajduje się siedziba Powiatowego Urzędu Pracy, który stał się z dniem 1 stycznia 2000 r. Powiatowym Urzędem Pracy wchodzącym w skład powiatowej administracji zespolonej. Wobec powyższego, na podstawie art. 60 i w związku z art. 19 ust. 4 i 5 ww. ustawy, mienie skarbu państwa będące we władaniu Powiatowego Urzędu Pracy powinno stać się z dniem 1 stycznia 2000 r. własnością powiatu łomżyńskiego.    W sprawie niniejszej bezsporne jest, że w dniu 1 stycznia 1999 r. Wojewódzki Urząd Pracy był trwałym zarządcą przedmiotowej nieruchomości i, działając w tym charakterze, w dniu 1 grudnia 1999 r. powinien wynająć część pomieszczeń w budynku na rzecz Powiatowego Urzędu Pracy.    Rozstrzygając kwestię, który z podmiotów był władającym w rozumieniu art. 60 ust. 1 cyt. wyżej ustawy, należy mieć na uwadze, że pojęcie władania wywodzi się z art. 336 i następnych Kodeksu cywilnego i oznacza posiadanie oparte na formalnoprawnym tytule.    W konkretnym przypadku stwierdzić należy, że Wojewódzki Urząd Pracy, zawierając umowę najmu z Powiatowym Urzędem Pracy, w niczym nie uszczuplił swych uprawnień jako trwałego zarządcy, natomiast uprawnienia Powiatowego Urzędu Pracy są zależne, pochodne od prawa trwałego zarządcy, a zatem nie może być on uznany za władającego mieniem skarbu państwa w rozumieniu art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (DzU nr 133, poz. 872 z późn. zm.).    Tego rodzaju wykładnia systemowa oparta jest na jedynie możliwym do przyjęcia założeniu spójności logicznej całego systemu prawnego obowiązującego w państwie, którego resort skarbu, jako jeden z organów wykonawczych, ma obowiązek stosowania.    Minister    Aldona Kamela-Sowińska    Warszawa, dnia 21 marca 2001 r.