Debaty sejmoweV Kadencja

Odpowiedź na interpelację w sprawie bieżącej oceny i monitoringu wdrażania reformy podziału administracyjnego kraju

   Szanowny Panie Marszałku! W nawiązaniu do interpelacji nr 4974 z dnia 30 października 2000 r. posła na Sejm RP pana Józefa Oleksego w sprawie bieżącej oceny i monitoringu wdrażania reformy podziału administracyjnego kraju, działając z upoważnienia prezesa Rady Ministrów, uprzejmie przedkładam następujące informacje.    Interpelacja pana posła dotyczy bardzo istotnej grupy problemów, które określić można jako stopień dostosowania struktur szeroko rozumianej administracji publicznej do nowego układu kompetencji wprowadzonych przez reformę administracji publicznej oraz do nowego podziału administracyjnego kraju. Nie można określić obu tych zagadnień mianem ˝reformy podziału administracyjnego kraju˝, gdyż jakakolwiek reforma administracji publicznej i podział administracyjny kraju są ze sobą nierozerwalnie związane, a ocena i monitorowanie ich wdrażania przebiega w nieco inny sposób (dodatkowo ustawodawca wprowadził różne terminy tej oceny).    Ocena wdrażania reformy administracji publicznej przedstawiona została Sejmowi RP w ˝Informacji Rady Ministrów o skutkach obowiązywania ustaw reformujących administrację publiczną˝ w czerwcu 2000 r. (druk sejmowy nr 2661). Z kolei ocena podziału terytorialnego dokonana być powinna do końca roku bieżącego. Stosowny materiał ˝Ocena nowego zasadniczego podziału terytorialnego państwa˝ przedstawiony został przez ministra spraw wewnętrznych i administracji i aktualnie znajduje się w uzgodnieniach międzyresortowych. Podstawą opracowania tych dokumentów są informacje uzyskiwane poprzez bieżący monitoring z jednej strony wdrażania reformy administracji publicznej, z drugiej zaś przyjmowania i opiniowania wniosków dotyczących zmian w podziale terytorialnym.    Odnosząc się jednak do zasadniczej treści interpelacji pana posła, należy zauważyć, iż problem dostosowania struktur do nowego podziału (terytorialnego i kompetencyjnego) rozpatrywać należy w kilku aspektach, tzn.:    - aspekcie dostępności urzędów dla obywateli,    - aspekcie ekonomicznym- związanym z funkcjonowaniem oraz dostosowaniem struktur urzędów,    - aspekcie infrastrukturalnym, związanym z posiadaną bazą i zasobami kadrowymi.    Z punktu widzenia dostępności dla obywateli wskazane byłoby, przy rozległości terytorialnej niektórych województw, funkcjonowanie niezbędnej sieci oddziałów zamiejscowych urzędów wojewódzkej administracji zespolonej oraz samorządu województwa. Wskazana byłaby również, słusznie postulowana przez pana posła, synchronizacja lokalizacji tych placówek.    Z punktu widzenia ekonomicznego wydaje się, iż należałoby ograniczać liczbę placówek zamiejscowych, przy czym rzeczywista kalkulacja ekonomiczna bywa odmienna (koszt utrzymania lokali i płace mogą być w miejscach będących siedzibą tych placówek niższe, nie licząc oczywiście kosztów delegacji służbowych).    Aspekt infrastrukturalny (budynki, lokale, wyposażenie, kadra) ma w niektórych przypadkach bardzo duże, a w innych (np. baza laboratoryjna) wręcz decydujące znaczenie. W przypadku administracji rządowej istotne są zasoby przejęte po byłych urzędach wojewódzkich, których dostosowanie do nowych struktur było procesem rozłożonym w czasie.    Z teoretycznego punktu widzenia możliwe jest znalezienie rozwiązań optymalnych godzących wszystkie trzy aspekty. Problemem byłoby jednak zastosowanie takiej optymalizacji w rzeczywistości, i to zarówno ze względów organizacyjnych, jak i z uwagi na brak odpowiednich delegacji ustawowych. Zgodnie z art. 95 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (DzU nr 133, poz. 872 z późn. zm.) do dnia 31 grudnia 1999 r. ministrowie i kierownicy urzędów centralnych, każdy w zakresie swojego działania, dostosują istniejące systemy organizacyjne, ewidencyjne i informacyjne do nowej organizacji terytorialnej administracji publicznej. Z przywołanego artykułu nie wynika natomiast, czy dostosowanie to ma mieć miejsce z dokładnością do szczebli niższych niż szczebel danej instytucji, czyli czy np. delegatury urzędu o statusie wojewódzkim mają być dostosowane obszarem działania do poziomu powiatowego czy też gminnego.    Odnosząc się do omawianego problemu, należy przede wszystkim ocenić jego skalę. I tak, w przypadku urzędów administracji publicznej sytuacja przedstawia się następująco:    1. Urzędy wojewódzkie: posiadają 33 delegatury (nie licząc Zielonej Góry), w których w dniu 1 stycznia 1999 r. zatrudnienie wynosiło 4330 etatów, zaś na dzień 31 grudnia 1999 r. - 2525. Zatrudnienie w delegaturach spadło więc o ok. 42%, z czego prawie 41% w I półroczu. Świadczy to o szybkim dostosowaniu struktur do rzeczywistych potrzeb. W końcu roku 1999 pracownicy delegatur stanowili ok. 28% ogółu zatrudnionych w urzędach wojewódzkich. Obszar działania delegatur zgodny jest z granicami powiatów.    2. Wojewódzkie służby, inspekcje i straże: liczba delegatur uzależniona jest od specyfiki inspekcji, co zostało przedstawione w poniższej tabeli. Tab.: Organizacja wojewódzkich służb, inspekcji i straży w podziale na typy służb Skrót Nazwa służby Delegaturyi oddziałyzamiejscowe Zatrudnienie Liczbalaboratoriów Ogółem "Centrala" (%) Ogółem "Centrala" (%) PO Policja x 25 103 79,7 32 93,8 SP Straż Pożarna 6 1511 94,4 -   SAN Insp. Sanitarna 33 6626 49,8 233 42,5 WET Insp. Weterynaryjna 42 1849 69,5 26 69,2 BUD Insp. Budowlana 3 237 92,8 -   OSR Insp. Ochrony Środowiska 34 2322 43,9 49 36,7 NAS Insp. Nasienna 7 686 92,3 31 87,1 PAR Insp. Skupu i Przetw.Art. Roln. 1 421 100,0 16 100,0 ORS Insp. Ochrony Roślin 260 1811 20,6 123 13,8 HDL Insp. Handlowa 34 1352 62,4 17 88,2 FAR Nadzór Farmaceutyczny 32 345 66,9 9 100,0 SOZ Sł. Ochrony Zabytków 35 651 49,6 -   KU Kuratorium Oświaty 58 2268 52,5 -   Razem 545 45 181 69,2 536 46,5    Poza przypadkami skrajnymi (Inspekcja Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych, Inspekcja Ochrony Roślin) w większości inspekcji liczba delegatur pokrywa się z dawnym podziałem wojewódzkim. Większa liczba delegatur w kuratoriach oświaty wynika z przyczyn praktyczno-ekonomicznych (realizacja zadań w terenie przez wizytatorów szkolnych). W delegaturach służb pracuje ok. 31% ogółu zatrudnionych, przy czym największy udział dotyczy tych służb, których funkcjonowanie związane jest z posiadaną infrastrukturą (np. bazą laboratoryjną).    3. Urzędy marszałkowskie: w końcu roku 1999 funkcjonowało 20 oddziałów zamiejscowych zatrudniających łącznie ok. 5% pracowników przy ogólnym zatrudnieniu w urzędach kształtującym się na poziomie ok. 2900 etatów (dane nie obejmują ok. 4400 pracowników wojewódzkich urzędów pracy).    4. Administracja powiatowa: w przypadku 49 powiatów siedziba starostwa znajduje się na terenie miasta na prawach powiatu, tamże zlokalizowane są powiatowe służby, (np. inspekcji sanitarnej) znajduje się poza miastem będącym siedzibą starostwa - dotyczy to głównie powiatów o słabo wykształconej strukturze instytucjonalnej.    W przypadku sądów i prokuratur należy stwierdzić, iż ustawa Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną zwolniła ministra sprawiedliwości z obowiązku dostosowania struktury sądownictwa powszechnego i jednostek organizacyjnych prokuratury do nowego podziału terytorialnego państwa. Ustalony stosownymi rozporządzeniami ministra sprawiedliwości (z dnia 30 grudnia 1998 r. z późn. zm.) wykaz sądów i prokuratur rejonowych, okręgowych i apelacyjnych dostosowany jest do poziomu podziału gminnego i nie zawsze zgodny jest z podziałem na powiaty i województwa.    Z kolei lokalizacja siedzib regionalnych izb obrachunkowych została określona rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 stycznia 2000 r. w sprawie siedzib i zasięgu terytorialnego regionalnych izb obrachunkowych oraz szczegółowej organizacji izb, liczby członków kolegium i trybu postępowania (DzU nr 3, poz. 34). Rozporządzenie dostosowuje siedziby izb do wojewódzkiego podziału terytorialnego (16 jednostek) i określa dodatkowo siedziby 35 zespołów zamiejscowych. Są wśród nich wszystkie (poza Ełkiem) siedziby delegatur urzędów wojewódzkich oraz kilka innych miast. Rozporządzenie nie definiuje terytorialnego zasięgu działania zespołów zamiejscowych, nie obliguje więc prezesów izb do dostosowania zasięgów działania zespołów do obszaru pełnych powiatów. W praktyce zasięg terytorialny zespołów dostosowany został do poziomu gmin, czyli najniższego szczebla samorządu terytorialnego. Ponieważ jednak zadaniem RIO jest nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, a nie bezpośrednia obsługa obywateli oraz w związku z faktem wzajemnej niezależności szczebli samorządu - nie wydaje się, aby występujące przypadki ˝dzielenia powiatów na pół˝, podnosiły koszty społeczne tego podziału. Należy domniemywać, iż zastosowany podział miał na względzie usprawnienie funkcjonowania izb.    W tym miejscu warto podkreślić, że w przypadkach, gdy mamy do czynienia z obsługą przez urząd innego urzędu, a nie obywatela - wobec postępujących procesów elektronicznej wymiany danych - lokalizacja urzędu obsługującego jest mniej istotna. Tam natomiast, gdzie urząd bądź to bezpośrednio obsługuje obywatela, bądź też wymagany jest bezpośredni kontakt urzędnika z podmiotem (niektóre inspekcje wojewódzkie), właściwa organizacja jednostek zamiejscowych ma duże znaczenie.    Pomimo że lokalne względy ambicjonalne mają duże znaczenie (np. byłych miast wojewódzkich lub grup branżowych), to jednak brak jest podstaw dla stwierdzenia, iż aktualną sytuację określić można jako ˝niekontrolowany rozbiór kraju na strefy wpływów˝.    Wychodząc poza zakres interpelacji pana posła, podkreślić należy, że problemem dla obywateli jest również brak dostosowania do podziału terytorialnego struktur różnych instytucji użyteczności publicznej, np. zakładów energetycznych, sieci telekomunikacyjnej użytku publicznego. Znane są również sygnalizowane przypadki niedogodności związanych z lokalizacją placówek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych czy też urzędów celnych.    Pragnę podkreślić, iż Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji stara się identyfikować występujące przypadki braku dostosowania struktur instytucjonalnych do podziału administracyjnego kraju. Wszystkie omawiane powyżej problemy z całą pewnością powinny znaleźć w miarę możliwości optymalne rozwiązanie, nie wszystkie jednak mogą być uregulowane w trybie ˝uporządkowania generalnego˝ ani też nie ma żadnej gwarancji, że jakiekolwiek ˝uporządkowania generalne˝ przyjmą postać bardziej optymalną niż racjonalność dobrego zarządzania.    Sam podział terytorialny kraju budzi w niektórych przypadkach emocje społeczności lokalnych (zgłaszane wnioski o tworzenie nowych powiatów) i oceniony zostanie do końca roku bieżącego.    Optymalizacja struktur instytucjonalnych jest zagadnieniem trudnym i jego realizacja wymaga dłuższego czasu. Mechanizmy dostosowania nie mogą wychodzić poza kompetencje zawarte w ustawach. Powołanie Głównego Urzędu Administracji Publicznej powinno wspomóc wypracowanie takich mechanizmów.    Z poważaniem    Minister    Marek Biernacki    Warszawa, dnia 1 grudnia 2000 r.