Debaty sejmoweV Kadencja

Odpowiedź na interpelację w sprawie przepisów art. 118 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników

   Szanowny Panie Marszałku! W odpowiedzi na interpelację nr 5414 posła na Sejm RP pana Krzysztofa Śmieji, w sprawie przepisu art. 118 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, z upoważnienia ministra spraw wewnętrznych i administracji uprzejmie przedstawiam następujące stanowisko.    Zgodnie z art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (DzU z 1991 r. nr 7, poz. 24, z późn. zm.) osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki. ˝Dotychczasowe przepisy˝ w przedmiotowej sprawie zawarte są w ustawie z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (DzU z 1989 r. nr 24, poz. 133, z późn. zm.). Na podstawie przepisów ww. ustawy emerytura przesługiwała tym spośród rolników, którzy spełniali łącznie określone warunki wymienione w art. 15 ust. 1 tej ustawy. Jednym z tych warunków było zrealizowanie przez rolnika obowiązku przekazania gospodarstwa rolnego (art. 15 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy), przy czym spełnienie tego warunku wymagane było łącznie od obojga małżonków lub współwłaścicieli albo współposiadaczy (art. 15 ust. 5 cyt. ustawy). Przez użyte w niniejszej ustawie określenie ˝przekazanie gospodarstwa rolnego˝ należało rozumieć - stosownie do art. 2 pkt 6 lit. a) cyt. ustawy - nieodpłatne przeniesienie posiadania, a jeżeli rolnik był właścicielem - także własności gospodarstwa na rzecz następcy (art. 48 ust. 1 rozpatrywanej ustawy precyzował, kto mógł być uznany za następcę). Jeżeli rolnik nie miał następcy spełniającego warunki, jakie określała cyt. ustawa, albo następca odmówił przejęcia gospodarstwa - przekazaniem gospodarstwa rolnego w rozumieniu powyższej ustawy było również odpłatne lub nieodpłatne przeniesienie posiadania, a jeżeli rolnik był właścicielem - także własności gospodarstwa na rzecz dowolnej osoby fizycznej albo prawnej stosownie do przepisów Kodeksu cywilnego, z wyjątkiem zamiany na inne gospodarstwo rolne albo wydzierżawienie gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego osobie niebędącej małżonkiem, zstępnym, małżonkiem zstępnego rolnika i niepozostającej z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym, na podstawie umowy dzierżawy zawartej co najmniej na okres 10 lat (art. 2 pkt 6 lit. b cyt. ustawy).    Od tak rozumianego przekazania gospodarstwa rolnego ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych odróżniała inną jeszcze kategorię przekazania gospodarstwa rolnego. Było to przekazanie gospodarstwa rolnego państwu, rozumiane zgodnie z art. 2 pkt 7 cyt. ustawy - jako nieodpłatne przekazanie na rzecz państwa na wniosek rolnika własności i posiadania tego gospodarstwa.    Jednym z warunków, od którego zależało, na podstawie powyższej ustawy, przyznanie rolnikowi uprawnienia do świadczenia emerytalnego, było przekazanie przez rolnika gospodarstwa rolnego. Ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych (...) wprowadzała system zachęt, który miał motywować rolników do przekazywania gospodarstwa rolnego państwu. Rolnikowi, który nieodpłatnie przekazał gospodarstwo rolne państwu, zgodnie z art. 23 ust. 1 cyt. ustawy, zwiększano emeryturę lub rentę inwalidzką z tytułu wartości przekazanych gruntów, sadów, krzewów owocowych i innych plantacji, lasów oraz budynków o 0,3% łącznej wartości tych składników. Natomiast z tytułu zrzeczenia się prawa do bezpłatnego korzystania z lokalu i pomieszczeń gospodarskich w gospodarstwie przekazanym państwu rolnikowi przysługiwało zwiększenie emerytury lub renty inwalidzkiej w wysokości 0,1% ich wartości szacunkowej, ustalonej według zasad obowiązujących przy ubezpieczeniu ustawowym (art. 23 ust. 2 rozpatrywanej ustawy). Powyższe zwiększenia miały być, zgodnie z art. 23 ust. 5 przedmiotowej ustawy, dzielone w równych częściach między małżonków uprawnionych do emerytury lub renty inwalidzkiej, a gdy do tych świadczeń był uprawniony tylko jeden z małżonków, całe zwiększenie przysługiwało temu małżonkowi. Z gospodarstwa rolnego przekazanego państwu rolnik mógł wyłączyć i zachować własność działki gruntu, na której wzniesione były budynki lub ich części, a także inwentarz żywy i martwy (art. 57 ust. 1 cyt. ustawy). Z własnością tak wyłączonej nieruchomości związana była służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z tej nieruchomości. O wielkości działki wyłączonej na podstawie powyższego przepisu, a także o ustanowieniu służebności orzekał terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego w drodze decyzji. Art. 58 ust. 1 przedmiotowej ustawy określał z kolei zakres odpowiedzialności państwa z tytułu zadłużeń rolnika przekazującego gospodarstwo rolne państwu.    Państwo przejmowało gospodarstwo rolne, zgodnie z art. 52 rozpatrywanej ustawy, na wniosek rolnika, który nie mógł przekazać (nieodpłatnie) gospodarstwa następcy, gdyż ten nie spełniał warunków określonych w ustawie albo odmówił przejęcia gospodarstwa, oraz gdy rolnik nie mógł lub nie chciał przekazać (nieodpłatnie lub odpłatnie) gospodarstwa innej osobie (fizycznej lub prawnej). Przekazanie gospodarstwa rolnego państwu następowało w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 59 ust. 3 przedmiotowej ustawy). Następcy, który nie przejął gospodarstwa rolnego, dla którego praca w tym gospodarstwie stanowiła główne źródło utrzymania, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego umożliwiał zatrudnienie, a w miarę potrzeby przyuczenie do wykonywania określonego zawodu (art. 51 cyt. ustawy).    Zgodnie z art. 56 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych (...) rolnik, który przekazał gospodarstwo rolne następcy lub państwu wraz z budynkami, zachowywał prawo do bezpłatnego korzystania z lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarskich w zakresie niezbędnym do zaspokajania swoich potrzeb i potrzeb członków swojej rodziny. Rolnik taki zachowywał również prawo do użytkowania działki gruntu rolnego o powierzchni nieprzekraczającej 10% obszaru przekazanego gospodarstwa, nie więcej jednak niż o powierzchni 0,3 ha (art. 56 ust. 2 rozpatrywanej ustawy). Jeżeli prawo do emerytury czy renty przysługiwało obojgu małżonkom, uprawnienia określone w cyt. przepisach obejmowały oboje małżonków (uprawnienia przysługujące łącznie).    Ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin została zastąpiona przez ustawę z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (DzU z 1991 r. nr 7, poz. 24, z późn. zm.). Ustawa ta przepisem art. 122 uchyliła (z dniem 1 stycznia 1991 r.) ustawę o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych (...).    Na tle obowiązujących przepisów warunkiem uzyskania świadczenia emerytalnego przez rolnika nie jest konieczność przekazania przez niego gospodarstwa rolnego (ani następcy, ani państwu, ani osobie trzeciej). Zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu podlega z mocy ustawy rolnik, którego gospodarstwo obejmuje obszar użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego lub dział specjalny oraz domownik takiego rolnika. Odpowiednia powierzchnia posiadanych przez rolnika użytków rolnych jest w tej materii jedynym warunkiem. Emerytura rolnicza przysługuje każdemu ubezpieczonemu, który spełnia łącznie dwa warunki: 1) osiągnął odpowiedni wiek emerytalny, 2) podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu przez wymagany okres czasu (art. 19 ust. 1 przedmiotowej ustawy, z zastrzeżeniem art. 19 ust. 2). Wypłata emerytury lub renty inwalidzkiej z ubezpieczenia ulega częściowemu zawieszeniu na zasadach określonych w art. 28 ust. 2-8 cyt. ustawy, jeżeli emeryt lub rencista prowadzi nadal działalność gospodarczą (m.in. zgodnie z przepisem art. 28 ust. 7 pkt 1 wypłata emerytury lub renty inwalidzkiej ulega zawieszeniu w jednej czwartej, jeżeli emeryt lub rencista nie zawarł umowy z następcą stosownie do przepisów rozdziału 7 powyższej ustawy i nie ma możliwości sprzedaży nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego co najmniej po cenie odpowiadającej ich oszacowaniu według przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi skarbu państwa). Alternatywą dla takiej regulacji jest dyspozycja art. 58 ust. 1 cyt. ustawy - na wniosek właściciela gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, który ma ustalone prawo do emerytury lub renty z ubezpieczenia albo którego małżonek ma ustalone takie prawo, jeżeli zachodzą okoliczności określone w art. 28 ust. 7 pkt 1, wskazaną we wniosku nieruchomość przejmuje się na własność skarbu państwa za odpłatnością.    Zgodnie z art. 118 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego państwu, w myśl dotychczasowych przepisów (art. 56 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin), na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki. Natomiast na podstawie art. 118 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników osobie, której przysługuje prawo do bezpłatnego korzystania z lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarskich z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego państwu, w myśl dotychczasowych przepisów (art. 56 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin), na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność działki obejmującej budynki, w których znajdują się ten lokal i pomieszczenia, o powierzchni niezbędnej do korzystania z tych budynków. Z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki określonej w ust. 1 lub 2 powyżej cytowanego artykułu może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością; jeżeli jednak uprawnionymi są oboje małżonkowie, wniosek taki może być złożony dopiero po śmierci obojga małżonków (art. 118 ust. 2a przedmiotowej ustawy).    Zgodnie z art. 118 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników art. 118 ust. 1-2a cyt. ustawy nie stosuje się, jeżeli działka nie jest przedmiotem własności skarbu państwa lub gminy albo jeżeli przyznanie własności naruszyłoby prawa osób trzecich do działki lub budynków, o których mowa w tych przepisach. Zatem podstawowym warunkiem przyznania osobie uprawnionej nieodpłatnie własności działki jest istnienie stanu prawnego, zgodnie z którym właściwa działka jest przedmiotem własności skarbu państwa lub gminy. Natomiast fakt skorzystania z uprawnień przewidzianych w art. 118 ust. 1 i 2 cyt. ustawy nie ma wpływu na wysokość emerytury i renty (art. 118 ust. 5 omawianej ustawy).    Na podstawie art. 118 ust. 4 przedmiotowej ustawy decyzje w sprawach określonych w art. 118 ust. 1-2a wydaje ˝rejonowy organ rządowej administracji ogólnej˝ (kierownik rejonowego urzędu rządowej administracji ogólnej). Do chwili obecnej nie dokonano koniecznej nowelizacji ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, jednak w świetle art. 94 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (DzU nr 133, poz. 872, z późn. zm.) do właściwości starosty przechodzą, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, jako zadania z zakresu administracji rządowej, określone w przepisach zadania urzędów rejonowych rządowej administracji ogólnej oraz zadania i kompetencje kierowników tych urzędów.    Przepisy ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin operowały sformułowaniem ˝przekazanie gospodarstwa rolnego państwu˝. Konsekwencją utworzenia, z mocy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DzU z 1996 r. nr 13, poz. 74, z późn. zm.) wspólnot samorządowych - gmin jest fakt, że część nieruchomości rolnych przekazanych przez rolników państwu, zgodnie z ustawą o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych stała się, obok własności skarbu państwa, własnością gmin.    W interpelacji pana posła Krzysztofa Śmieji został podniesiony zarzut naruszania przez przepisy art. 118 ust. 3 i 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników prawa własności gminy, zagwarantowanego przez art. 165 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (DzU nr 78, poz. 483). Uzasadniając takie stwierdzenie, pan poseł powołuje się m.in. na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r. (sygn. K 8/98).    Osobie, której przysługuje na podstawie dotychczasowych przepisów prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego państwu, oraz osobie, której przysługuje w myśl dotychczasowych przepisów prawo do bezpłatnego korzystania z lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarskich z ww. tytułu, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność działki gruntu i własność działki obejmującej budynki, w których znajdują się ww. lokal i pomieszczenia (o powierzchni działki niezbędnej do korzystania z tych budynków), pod warunkiem jednak, że działki te są przedmiotem własności skarbu państwa lub gminy oraz przyznanie własności przedmiotowych działek nie narusza praw osób trzecich do danej działki lub budynków znajdujących się na określonej działce (art. 118 ust. 1 i 2 w zw. z art. 118 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników).    Gminy, zgodnie z art. 118 ust. 3 przedmiotowej ustawy, zostały zobowiązane (decyzją odpowiedniego starosty powiatowego - art. 118 ust. 4 cyt. ustawy) względem uprawnionych osób, w myśl art. 118 ust. 1 i 2 wspomnianej ustawy, do nieodpłatnego przyznania tym osobom własności działki (de facto nieodpłatnego zwrotu działki). Można zaryzykować pogląd, iż obarczanie gmin tym ustawowym obowiązkiem koliduje z art. 21 i art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Do takiej interpretacji przedstawionego wyżej stanu prawnego skłania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r. oraz analiza uzasadnienia do tego wyroku. Ww. orzeczenie TK dotyczyło stanu prawnego, w którym, podobnie jak w sprawie przedstawionej przez pana posła, również pojawił się problem ustawowego odjęcia własności gminom bez słusznego odszkodowania (ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności - DzU nr 123, poz. 781, z późn. zm.), wprowadzając preferencyjne zasady nabywania własności przez dotychczasowych użytkowników wieczystych, nie przewidziała odpowiedniej rekompensaty finansowej dla dotychczasowych właścicieli, czyli m.in. gmin, jeżeli prawo użytkowania wieczystego ustanowione było na gruntach gminnych.    Analiza art. 118 ust. 3 pozwala na wysunięcie zarzutu naruszenia przez ten przepis gwarancji (konstytucyjnej) prawa własności. Wyżej powołane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje szczególnie na art. 21 i art. 165 ust. 1 Konstytucji RP jako na przepisy konstytucyjne stanowiące wzorzec kontroli w rozpatrywanej materii.    Najważniejsze znaczenie w przedmiotowej sprawie ma art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, wyznaczający wprost konstytucyjną sytuację gmin. Przepis ten przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego osobowość prawną i jednocześnie stanowi, iż ˝przysługują im własność i inne prawa majątkowe˝. Cytowany przepis wyraźnie rozróżnia prawo własności i inne prawa podmiotowe o charakterze majątkowym, przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego, przyznając jednocześnie wszystkim tym prawom ochronę konstytucyjną.    Osobowość prawną gminy petryfikuje również ustawa o samorządzie gminnym. Przepis art. 2 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Osobowość prawna gminy jako gwarancja konstytucyjna - została potwierdzona w art. 2 ust. 2 cyt. ustawy. Samodzielność gminy podlega, zgodnie z art. 2 ust. 3 cyt. ustawy, ochronie sądowej (zasada ta wyrażona jest również w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Ustawa o samorządzie gminnym wyznacza również sytuację majątkową gminy, stwierdzając, iż ogół przysługujących gminie praw majątkowych stanowi mienie komunalne (art. 43 cyt. ustawy). Według powszechnie przyjętej koncepcji treść prawa własności przysługującego gminie wynika z art. 140 Kodeksu cywilnego. Rezygnacja ze zróżnicowania typów i form własności ze względu na podmiot, któremu prawo to przysługuje, jest niewątpliwą cechą współczesnego ujęcia własności w prawie polskim - zasada ta odnosi się także do gmin.    Warto natomiast zwrócić uwagę na zróżnicowanie pozycji prawnej poszczególnych składników mienia gminy ze względu na funkcje, które ma ono do spełnienia, i tak rozróżniamy: 1) tzw. mienie publiczne - służy funkcjonowaniu organów administracji lub bezpośredniemu zaspokajaniu zbiorowych potrzeb publicznych, 2) majątek służący celom gospodarczym (np. nieruchomości, hale targowe itp.). O ile w zakresie pierwszym gmina z natury rzeczy poddana jest szczególnym ograniczeniom o charakterze publicznoprawnym, o tyle gospodarowanie pozostałymi składnikami mienia podlega w całości regułom prawa cywilnego. Oczywiście nawet ta część majątku gminy, która nie służy bezpośrednio użytkowi powszechnemu, nie może być wykorzystywana na dowolne cele, w konsekwencji czego dochody czerpane przez gminy z tego majątku muszą być przeznaczane na finansowanie zadań własnych samorządu, a zarząd mieniem komunalnym musi być wykonywany ˝zgodnie z przeznaczeniem tego mienia˝ z zachowaniem szczególnej staranności (art. 50 ustawy o samorządzie gminnym).    Trybunał Konstytucyjny podkreśla w wyżej przytoczonym orzeczeniu, iż własność komunalna stanowi gwarancję podmiotowości prawnej gmin i pozwala na realne zachowanie samodzielności gminy i umacnia tym samym system samorządowy w państwie. Własność przysługująca gminom odgrywa zatem szczególną, konstytucyjną rolę. Wzorzec, jaki stanowi art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, powinien niewątpliwie wiązać ustawodawcę i przepis ten, który przecież traktuje własność komunalną jako gwarancję osobowości prawnej samorządu terytorialnego, należy traktować jako probierz w stanowieniu prawa w taki sposób, aby zamierzone regulacje nie naruszały konstytucyjnego zakresu samodzielności gmin.    Konieczne jest zwrócenie uwagi, iż na gminach ciążą, z mocy ustawy o samorządzie gminnym, określone zadania i również z tego powodu ochrona własności komunalnej jest niezwykle istotna - własność i inne prawa majątkowe przysługujące gminie służą realizacji wspomnianych zadań. Art. 118 ust. 3 (w zw. z art. 118 ust. 1 i 2) ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników dotyczy niewątpliwie tych składników mienia komunalnego (działki gruntu i działki obejmujące określone budynki), które nie są przeznaczone do bezpośredniego zaspokajania potrzeb publicznych, lecz stanowią majątek gminy, z którego dochód przeznacza się na realizację zadań własnych samorządu gminnego.    Podsumowując rozważania dotyczące interpretacji przepisów art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników w odniesieniu do art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, trzeba stwierdzić, iż wydaje się, że obciążanie gmin konsekwencjami ustawowego obowiązku nieodpłatnego przyznania uprawnionym osobom własności określonych w art. 118 ust. 1 i 2 przedmiotowej ustawy działek stoi w sprzeczności z konstytucyjną gwarancją własności mienia komunalnego (w analizowanym przypadku prawa własności) wyrażoną w art. 165 ust. 1 Konstytucji RP.    Istotny z punktu widzenia rozpatrywanego problemu jest również art. 21 Konstytucji RP. Art. 21 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, i ˝Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia˝. Z tej regulacji jednoznacznie wynika, że Konstytucja RP nie różnicuje form własności i utrwala tezę o jednolitej ochronie własności, bez względu na jej podmiot. Norma ta obowiązuje również w odniesieniu do własności komunalnej. Mienie komunalne podlega zatem takiej samej ochronie, jak mienie osób fizycznych czy innych osób prawnych, czego wyrazem powinno być przyznanie jednostce samorządu terytorialnego samodzielnej dyspozycji swoim mieniem. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, iż tezy o ochronie własności przysługującej gminom na równi z ochroną własności przysługującej innym podmiotom nie osłabia wyrażona w art. 20 Konstytucji RP zasada oparcia gospodarki rynkowej na własności prywatnej. Własności prywatnej bowiem nie można utożsamiać z własnością przysługującą (tylko) osobom fizycznym. Jednostki samorządu terytorialnego w zakresie mienia, które nie służy bezpośrednio użytkowi publicznemu (oczywiście w ramach, jakie wyznaczają obowiązujące przepisy, w szczególności ustawa o gospodarce komunalnej), uczestniczą w obrocie gospodarczym na zasadach powszechnie obowiązujących.    Wobec powyższego trudno polemizować ze stwierdzeniem, iż art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, jako przepis wyrażający podstawową wartość ustrojową - ochronę własności i prawa dziedziczenia - chroni własność niezależnie od jej podmiotu.    Przepis art. 118 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników dopuszcza daleko idącą ingerencję ustawodawcy w prawo własności gmin i oznacza w istocie pozbawienie gmin własności pewnej kategorii mienia. Art. 21 ust. 2 Konstytucji, który reguluje kwestię wywłaszczenia, określa natomiast jednoznacznie warunki (zasady), na jakich dopuszczalna jest taka forma pozbawienia własności. Wywłaszczenie stanowi akt indywidualny, na mocy którego właściciel zostaje pozbawiony własności ściśle określonej nieruchomości. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP ˝wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem˝. Jak wynika z tego przepisu, wywłaszczenie, którego przedmiotem mogą być tylko nieruchomości, jest dopuszczalne jedynie na cele publiczne. Cel (interes) publiczny powinien być rozumiany jako dobro ogółu, tzn. całego społeczeństwa lub społeczności regionalnej. Wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem, które powinno odpowiadać wartości wywłaszczonej nieruchomości. Ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników nie przewiduje jednak żadnego odszkodowania, a zastosowanie przepisów art. 118 tej ustawy prowadzi do pozbawienia własności gminy na rzecz osób fizycznych. Przedmiotowa ustawa stwarza mechanizm polegający na tym, że gminy zostają pozbawione własności wbrew swojej woli (z pominięciem stanowiska gmin w przedmiotowej sprawie), bez jakiegokolwiek odszkodowania, w drodze decyzji, które wydaje starosta.    Na tle dotychczasowych rozważań, szczególnie na tle przepisu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, pojawia się jednak pewna wątpliwość. Nie można bowiem zapominać o fakcie, że jednostki samorządu terytorialnego (w tym gminy) zostały wyposażone w majątek na skutek rozbicia jednolitego funduszu własności państwowej i ich własność wywodzi się z własności państwowej. Jednocześnie nie wolno w sposób kategoryczny ignorować faktu, iż przepisy art. 118 przedmiotowej ustawy przewidują nadanie własności tym osobom (lub ich zstępnym), które były kiedyś właścicielami nabywanych działek (a potem ich użytkownikami) i decydując się w zamian za uprawnienie do emerytury na przekazanie całego gospodarstwa rolnego (bez żadnych wyłączeń) państwu, rolnicy ci byli odpowiednio motywowani przez ustawodawcę do takiego działania.    Reasumując, należy stwierdzić, iż ingerencja ustawodawcy w przysługujące gminom prawo własności, dokonana ustawą o ubezpieczeniu społecznym rolników, jest oczywista. Jednak oceniając przedstawiony w niniejszej sprawie problem, powinno się wziąć pod uwagę konieczność rozważenia intencji ustawodawcy, które w konsekwencji zadecydowały o wprowadzeniu takiego rozwiązania prawnego. Istotne z tego względu może być postawienie pytania, czy na taką ingerencję ustawodawca pozwolił, ponieważ uznał za konieczne rozważenie interesów (racji) każdej ze stron zaangażowanych w rozpatrywany problem. Interesowi gmin, których baza majątkowa (pochodząca w istocie z zasobów własności państwowej) zostanie z pewnością uszczuplona w wyniku stosowania przepisów art. 118 przedmiotowej ustawy, przeciwstawił ustawodawca interes nie tyle może indywidualnych osób fizycznych, co szerzej rozumiany interes społeczny (publiczny) i uznał za zasadny zwrot nieruchomości (działek), o których mowa w art. 118 ust. 1 i 2, uprawnionym osobom - rolnikom (lub ich zstępnym), dla których przekazanie gospodarstwa rolnego (m.in. państwu) było w ogóle jednym z warunków uzyskania emerytury. Nie wolno zapominać, iż w obecnie obowiązujących przepisach dotyczących ubezpieczenia społecznego rolników nie ma tak restrykcyjnego wymogu, od którego zależałoby uzyskanie uprawnienia do świadczeń emerytalnych (czy rentowych).    Zatem ustawodawca, regulując w ten sposób przedmiotową materię, kierował się, jak się wydaje, zasadą proporcjonalności, która zakłada adekwatność środka i celu.    Na zakończenie pragnę poinformować, że w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji nie są prowadzone prace legislacyjne w zakresie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.    Z wyrazami szacunku    Podsekretarz stanu    Józef Płoskonka    Warszawa, dnia 21 marca 2001 r.